第一章 总 则
第一条 为了有效预防和扑救森林火灾，保障人民生命财产安全，保护森林资源，维护生态安全，根据《中华人民共和国森林法》，制定本条例。
【解读】 本条是关于立法目的和立法依据的规定。
（一）关于修订背景。《森林防火条例》（以下简称条例）自1988年3月实施以来，对预防和扑救森林火灾，保障人民生命财产安全，保护森林资源和维护生态安全起到了非常重要的作用。据统计，新中国建立以来到1987年，全国年平均发生森林火灾15932次，年平均受害森林面积94.7万公顷，年平均伤亡788人；1988～2008年，全国年平均发生森林火灾7936次，年平均受害森林面积9.2万公顷，年平均伤亡194人，比1950～1987年间年均分别下降了50.2％、90.3％和74.3％。
近年来，在全球气候变暖背景下，我国南方地区连续干旱、北方地区暖冬现象明显，森林火灾呈现多发态势，森林防火形势非常严峻。随着经济社会的发展，森林防火工作又出现了一些新情况、新问题，主要表现在：一是随着行政管理体制改革的不断深入，国有林区逐步推进政企、政事分开，有必要在改革的基础上进一步强化政府在火灾预防、扑救等方面的职责。二是随着集体林权制度改革和国有林业企业经营体制改革的不断深入，个体承包、租赁等已经成为森林经营的主要模式，有必要在强化政府责任的基础上，明确森林、林木、林地经营单位和个人的防火责任。三是近几年随着我国应急法律体系的完善和应急机制的建立，特别是《中华人民共和国突发事件应对法》和各类应急预案的公布施行，原条例关于森林火灾扑救的规定也需要进行相应完善。四是原条例对违法行为处罚力度偏轻，难以有效制裁违法行为，有必要予以完善。森林防火工作实践中的一些问题，亟需在立法上得到解决。因此，根据新情况、新问题，在总结实践经验的基础上，国务院对1988年施行的条例进行了修改、完善，2008年11月19日国务院第36次常务会议修订通过，并于2009年1月1日正式实施。
（二）关于立法目的。制定本条例目的是预防和扑救森林火灾，保障人民生命财产安全，保护森林资源，维护生态安全。森林火灾是一种突发性强、破坏性大、危险性高、处置困难的自然灾害，国内外发生的一系列重大森林火灾的惨痛教训都充分说明，森林火灾重在“预防”，森林大火一旦形成，任何补救措施都将事倍功半。我国95％以上的森林火灾都是人为因素引发的。因此，“预防森林火灾”是本条例的立法目的之一，通过明确各级人民政府、有关部门、社会各类主体的森林防火责任，制定森林火险区划等级、编制森林防火规划、加强森林防火基础设施建设、加强航空护林场站建设、加强扑火队伍建设、编制森林火灾应急预案、检查和消除火灾隐患、严格野外火源管理和广泛宣传等一系列制度措施，严防森林火灾的发生。森林火灾一旦发生，如何积极扑灭，最大限度减少森林火灾带来的损失，这是制定本条例的另一立法目的。如本条例中森林火灾的分级响应原则、预案启动、预案实施、统一组织和指挥扑救；因扑救需要，赋予森林防火指挥机构采取开设防火隔离带等应急措施、县级以上人民政府可征用物资、设备、交通运输工具等权力；有关部门在扑救森林火灾中的责任等规定，都是确保森林火灾发生后，通过严密组织和科学指挥，积极扑灭森林火灾，将森林火灾损失降到最低限度。
随着社会进步，人们进一步认识到了森林火灾对人民生命、财产和公共安全的极大危害，对国民经济可持续发展和生态安全造成的巨大威胁，为此，本次修改对条例立法目的进行了调整，增加了“保障人民生命财产安全”和“维护生态安全”。通过加强森林防火工作，可以有效地控制和减少森林火灾的发生，保障人民群众的生命财产安全，保护国家宝贵的森林资源，为人民群众创造一个优美的生产生活环境。国务院副总理回良玉在2006年国家森林防火指挥部第一次全体会议上强调，在扑救中，要坚持“以人为本，安全第一”，始终把人民生命安全放在首位，尽最大努力减轻灾害损失。无论是在森林火灾的预防还是在森林火灾扑救工作中，都要把保护人民群众生命安全放在首位。森林是人类赖以生存的再生性资源，它不仅为人类提供大量木材和林副产品，还具有改良环境、涵养水源、防风固沙、保持水土、调节气候、净化大气、维持生态平衡的巨大功能，对整个生态安全起着至关重要的作用。通过立法，实现有效预防和扑救森林火灾，保障人民生命财产安全，保护森林资源，维护生态安全的目的。
（三）关于立法依据。本条例的立法依据包括法律依据和实践依据。《中华人民共和国森林法》作为条例的上位法，是立法主要依据。如《中华人民共和国森林法》第二十一条规定，“地方各级人民政府应当切实做好森林火灾的预防和扑救工作”。此外，我国一系列有关的法律法规，如《中华人民共和国突发事件应对法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》、《军队参加抢险救灾条例》中的有关条文，也是制定本条例的法律依据。《国务院办公厅关于进一步加强森林防火工作的通知》（国办发[2004]33号）、国务院办公厅下发的《关于成立国家森林防火指挥部的通知》（国办发[2006]41号）、2001年4月14日温家宝总理在重点省区春季森林防火工作现场会议上的讲话等也是制定本条例的重要依据。实践依据是根据我国森林防火工作实际需要，将多年来积累的经验和好的做法写入本条例中，以立法的形式固定下来。
第三条 森林防火工作实行预防为主、积极消灭的方针。
【解读】 本条是关于森林防火工作方针的规定。
（一）方针的确立。党和国家历来重视森林防火工作，为做好森林防火工作，保护森林资源，早在新中国建立初期国家就提出了“防胜于救”的工作方针；20世纪60年代初，又全面系统地概括为“预防为主、积极消灭”，作为森林防火工作的基本方针。经过几十年的实践证明，森林防火工作实行“预防为主，积极消灭”的方针是正确的。2008年条例修订仍坚持了“预防为主，积极消灭”的森林防火工作方针。
（二）方针的含义。预防为主：在森林防火工作中，首先要做好防止森林火灾发生的工作，要采取各种有效措施，预防森林火灾的发生。由于森林植被生长发育的季节性变化和自然、人为因素的作用，一般地说，有森林就有发生森林火灾的可能，只能通过预防性措施才能化解森林火灾多发和危害严重的风险。我国森林火灾隐患长年存在，95%以上的森林火灾都是人为因素引发的，防火工作必须立足于防范。森林火灾不断发生的原因，有客观和主观两个方面。在客观方面，受极端气候事件增多、气候条件不利的影响，近年来一些地方出现了几十年不遇的大旱天气等，导致森林火险等级居高不下，是森林火灾发生的客观因素。在主观方面，一些地方领导重视不够，没有把森林防火工作摆上应有的位置，部分基层疏于管理，没有把森林防火责任落实到山头地块。特别是近年来，森林面积不断增加，进入林区人员增多等因素影响，森林火灾呈现高发频发态势，我国森林防火工作面临形势十分严峻，任务十分艰巨。因此，森林防火必须立足于预防为主。积极消灭：森林火灾一旦发生，各级人民政府和有关部门必须把握战机，采取各种措施，有效扑救森林火灾，做到“打早、打小、打了”，最大限度地减少人员伤亡和财产损失。
为贯彻好“预防为主，积极消灭”森林防火工作方针，本条例对森林火灾的预防和扑救分别作了专章的规定。
第四条 国家森林防火指挥机构负责组织、协调和指导全国的森林防火工作
国务院林业主管部门负责全国森林防火的监督和管理工作，承担国家森林防火指挥机构的日常工作。
国务院其他有关部门按照职责分工，负责有关的森林防火工作。
【解读】本条是关于国家层面森林防火管理体制的规定。
森林火灾的预防和扑救是一项涉及面广，参与部门多，管理复杂的工作，需要各部门之间密切配合，为此，本条明确了国家层面森林防火管理体制及各自森林防火工作职责。
（一）关于国家森林防火指挥机构的设置、组成及职责。《国务院办公厅关于成立国家森林防火指挥部的通知》（国办发[2006]41号）（以下简称国办发4l号）规定，“为进一步加强对森林防火工作的领导，完善预防和扑救森林火灾的组织指挥体系，充分发挥各部门在森林防火工作中的职能作用，成立国家森林防火指挥部”。国务院设立的国家森林防火指挥机构是非常设机构。在实践中，国家森林防火指挥机构是指国家森林防火指挥部，其主要职责：指导全国森林防火工作和重特大森林火灾扑救工作，协调有关部门解决森林防火中的问题，检查各地区、各部门贯彻执行森林防火的方针政策、法律法规和重大措施的情况，监督有关森林火灾案件的查处和责任追究，决定森林防火其他重大事项。国家森林防火指挥部的组成单位包括外交部、国家发展和改革委员会、公安部、民政部、财政部、铁道部、交通运输部、工业和信息化部、农业部、中国民用航空总局、国家广播电影电视总局、国家林业局、中国气象局、国务院新闻办公室、中国人民解放军总参谋部作战部、中国人民解放军总参谋部动员部、中国人民解放军总参谋部陆航部、中国人民武装警察部队总部、中国人民武装警察部队森林部队指挥部。国家森林防火指挥部既是全国森林防火工作的最高指挥机构，也是一个跨部门、跨行业、跨系统的重要议事协调机构，在党中央、国务院的领导下，负责统一组织、协调和指导全国森林防火工作。
（二）关于国务院林业主管部门森林防火工作的职责。根据有关文件规定，国家林业局承担组织、协调、指导、监督全国森林防火工作的责任，承担国家森林防火指挥部的具体工作。因此，本条第二款规定，国务院林业主管部门负责全国森林防火的监督和管理工作，承担国家森林防火指挥机构的日常工作。此外，根据《国务院办公厅关于成立国家森林防火指挥部的通知》规定，国家森林防火指挥部办公室设在国家林业局，其主要职责是：联系指挥部成员单位，贯彻执行国务院、国家森林防火指挥部的决定和部署，组织检查全国森林火灾防控工作，掌握全国森林火情，发布森林火险和火灾信息，协调指导重特大森林火灾扑救工作，督促各地查处重要森林火灾案件。
（三）关于国务院其他有关部门森林防火工作的职责。国务院其他有关部门不仅包括国家森林防火指挥部成员单位中有关部门，如外交部、发展改革委、公安部、民政部、财政部、铁道部、交通运输部、工业和信息化部、农业部、民航总局、广电总局、国家林业局、中国气象局、新闻办等，还包括国家森林防火指挥部非成员单位的相关部门，如国家旅游局、教育部、科技部等，这些部门同样对森林防火工作具有一定的责任。如国家旅游局，随着林区综合开发和旅游事业的发展，进入自然保护区、风景名胜区、森林公园等浏览观光的人员大幅增加，旅游景区的森林火灾隐患急剧增多，森林火灾次数明显上升，旅游部门要做好旅游景区森林防火工作。2009年4月28日国家森林防火指挥部、国家林业局、国家旅游局联合下发了《关于进一步加强旅游景区森林防火工作的通知》（国森防发[2009]7号），对旅游景区森林防火工作的组织领导、宣传教育、林火监测和火源管理以及检查监督都提出了明确要求；如教育部，2009年5月12日是我国首个“防灾减灾日”。为配合做好“防灾减灾日”有关工作，在广大中小学中深入开展安全知识宣传教育，提高广大中小学生的安全意识和防护能力，保障中小学生安全，教育部将《森林防火知识问答》等安全教育课件放到相关网上，要求各地学校下载并组织师生收看和学习；如科技部，森林火灾防范的复杂性和扑救的危险性决定森林防火工作必须实行科学设防、科学指挥、科学扑救，需要更强有力的科学技术支撑，才能全面提升森林火灾的防控水平。
森林防火的公益性和社会性很强，国务院有关部门既要各司其职、各负其责，又要树立大局意识，密切配合，互相支持，共同做好森林火灾的预防和扑救工作。
2006年6月15日，国家森林防火指挥部第一次全体会议审议通过的《国家森林防火指挥部工作规则》，明确了国家森林防火指挥部各成员单位的森林防火责任。国务院副总理回良玉在国家森林防火指挥部第一次全体会议上强调，各地区、各有关部门要自觉维护国家森林防火指挥部的权威，认真执行指挥部的决定，坚决服从指挥部的指挥，确保政令畅通、行动一致，确保森林防火工作有力有序有效开展。
第五条 森林防火工作实行地方各级人民政府行政首长负责制。
县级以上地方人民政府根据实际需要设立的森林防火指挥机构，负责组织、协调和指导本行政区域的森林防火工作。
县级以上地方人民政府林业主管部门负责本行政区域森林防火的监督和管理工作，承担本级人民政府森林防火指挥机构的日常工作。
县级以上地方人民政府其他有关部门按照职责分工，负责有关的森林防火工作。
【解读】本条是关于地方层面森林防火管理体制的规定。
森林防火工作是一项社会系统工程，需要各方面通力合作。因此，加强森林防火工作的统一领导，确保火灾扑救的统一指挥和调度，充分发挥各有关部门的作用，确保森林防火工作的顺利进行。
（一）关于行政首长负责制。本条第一款规定，森林防火工作实行地方各级人民政府行政首长负责制，即地方各级人民政府行政首长对本地区的森林防火工作负责，在森林火灾扑救过程中，负责组织、指挥和领导。森林防火工作的行政首长负责制涵盖了森林火灾预防和扑救的全过程，是一种常年的工作制度。森林防火行政首长负责制的具体要求：一是乡（镇）级以上各级森林防火指挥部及其办事机构健全稳定，高效精干；二是森林防火指挥部要明确其成员的森林防火责任区，签订防火责任状，加强对火灾预防工作的领导，并经常深入责任区督促检查，帮助解决实际问题；三是森林防火基础设施建设纳入同级地方国民经济和社会发展规划，纳入当地林业和生态建设发展总体规划；四是森林火灾预防和扑救经费纳入本级财政预算；五是一旦发生森林火灾，有关领导及时深入现场组织指挥扑救。森林防火工作的长期性和广泛性、火灾扑救的艰巨性和时效性，决定了这项工作必须坚持在各级政府的统一领导下，森林防火工作实行地方行政首长负责制和部门分工负责制，只有这样，才能充分发挥各有关部门的职能作用，才能充分动员和利用各方面的力量和资源，把防控森林火灾的各项措施真正落到实处。吉林省能够实现连续28年无重大森林火灾，最关键的一条就是坚持不懈地实行政府负总责，把森林防火行政首长负责制真正落到实处。
（二）关于县级以上地方人民政府森林防火指挥机构设立及职责的规定。本条第二款规定，县级以上地方人民政府根据实际需要设立的森林防火指挥机构，负责组织、协调和指导本行政区域的森林防火工作。县级以上地方人民政府根据本行政区域内气候和森林火险的实际情况，以及社情、林情等因素决定是否设立森林防火指挥机构。截至2008年，全国共建有县级以上森林防火指挥部3327个，办事机构3545个，办事机构人员近2万人。
（三）关于县级以上地方人民政府林业主管部门和其他有关部门森林防火职责的规定。本条第三款规定，县级以上地方人民政府林业主管部门负责本行政区域森林防火的监督和管理工作，承担本级人民政府森林防火指挥机构的日常工作。本条第四款规定，县级以上地方人民政府其他有关部门按照职责分工，负责有关的森林防火工作。县级以上地方林业主管部门和其他有关部门应在本级人民政府的领导下，服从本级森林防火指挥机构的统一指挥，按照统一部署，根据分工，各负其责，密切配合，切实履行本部门的职责。
第八条 县级以上人民政府应当将森林防火基础设施建设纳入国民经济和社会发展规划，将森林防火经费纳入本级财政预算。
【解读】本条是关于森林防火基础设施建设和森林防火经费的规定。
（一）将森林防火基础设施建设纳入国民经济和社会发展规划的理由和依据。本条规定，县级以上人民政府应当将森林防火基础设施建设纳入国民经济和社会发展规划。近年来，我国森林防火基础设施建设步伐加快，但基础设施依然薄弱。除少数省外，森林火险预警系统和森林火情预测预报尚未建立，现有了望监测覆盖率只有45.3%，其中，东北、西南和西北区域的了望监测覆盖率分别为65%、32.9%和13.1%，许多火灾因不能及时发现而延误扑救的最佳时机；森林防火通信和信息指挥系统不健全，语音通信网络覆盖率低。全国林区森林防火无线通信覆盖率平均为70%，其中西北地区仅42.6%，信息不畅严重影响了扑救指挥的科学调度和决策；防火道路和林火阻隔网密度低，起不到实质的阻火、隔火、断火、防止火势蔓延的作用；全国林区道路网密度只有1.5米／公顷，现有道路路况差，桥涵毁坏严重，队伍、物资难以快速到达火场。《国务院办公厅关于进一步加强森林防火工作的通知》提出，“要加大资金投入和政策扶持，加快森林防火基础设施建设”，“要积极建立稳定的森林防火投入机制，将森林防火基础设施建设纳入当地国民经济和社会发展规划”。森林防火基础设施包括森林火险预警监测、防火道路与林火阻隔、防火通信和信息指挥系统、森林防火宣传、森林防火教育、培训基地、森林航空防火航站、森林防火物资储备库等方面基础设施建设。强化基础设施建设，是新形势下进一步加强森林防火工作的物质保障。
（二）将森林防火经费纳入财政预算的理由和依据。森林防火不仅是一项公益事业，也是国家突发公共事件应急体系的重要组成部分，应纳入公共财政范畴。《国务院办公厅关于进一步加强森林防火工作的通知》提出，“要积极建立稳定的森林防火投入机制，将森林火灾的预防和扑救经费作为公共财政支出纳入同级财政预算”。森林防火经费包括基本建设经费和财政经费两部分。基本建设投资范围主要包括：森林火险预警监测系统、防火道路与林火阻隔系统、防火通信和信息指挥系统、森林航空消防系统、防火宣传设施设备、专业扑火队伍的装备与营房、物资储备库等基础设施设备建设所需的投资，以及其他费用和预备费。财政投资范围主要包括：边境森林防火隔离带补助经费、物资储备库储备金、森林防火飞机购置费、航空护林飞行经费、扑火准备金、通信与信息指挥及预警监测设施的维护费用，森林防火技术与装备研发经费、武警森林部队防火装备经费、防火道路和生物防火林带维护管理费用，扑火专业队伍、半专业队伍的人员经费、扑火经费、运行经费，防火指挥员、专业人员的训练、培训等经费，宣教基础建设等。各级政府应确保森林火灾预防和和扑救工作经费需要，并按国民经济的发展水平逐步加大投入力度。
第十条 各级人民政府、有关部门应当组织经常性的森林防火宣传活动，普及森林防火知识，做好森林火灾预防工作。
【解读】本条是关于各级人民政府、有关部门进行森林防火宣传教育的规定。
（一）关于防火宣传教育的重要性。普及森林防火知识、增强森林防火意识是森林防火工作的重要组成部分，也是森林防火厂作的首要任务，搞好森林防火宣传，对于提高全民森林防火的法制观念和安全意识，增强全社会抗御森林火灾的能力具有重要意义。我国森林火灾大部分都是人为因素引发的。据统计，2004～2006年，全国共发生森林火灾约2.86万起，其中烧荒烧炭、烧牧场、烧窑等生产；陆用火引起的森林火灾1.35万起，占总火灾的47.2%；野外吸烟、取暖、上坟烧纸等非生产性用火引起的森林火灾约1.43万起，占总火灾的50%。随着林区改革的深入，生态旅游业的发展和绿色食品的开发，入山人员增多，火源管理难度大。仅2005年我国境内旅游人数突破13亿人次，其中大部分人员是进入到林区活动。同时，随着林权制度改革的全面推进，老百姓自发扑火和盲目扑火可能增多，由于缺乏紧急避险常识，扑火安全隐患突出，很容易引发人员伤亡甚至群死群伤，这些问题都反映了加强对公民的森林防火宣传教育、培训的重要性和迫切性。
（二）关于各级人民政府、有关部门森林防火宣传教育职责。《国务院办公厅关于进一步加强森林防火工作的通知》明确提出，“加大森林防火的宣传教育力度”，“要广泛深入地宣传普及防火法律法规，提高全民的森林防火法制意识，使群众真正知法、懂法、守法”，“要强化宣传教育，广泛发动群众，使护林防火、人人有责成为人们的自觉行动”。各级人民政府、有关部门要高度重视森林防火宣传教育工作，采取切实有效地行动，有组织、有计划地开展森林防火宣传工作，宣传森林防火重大意义、森林防火基本知识、法律法规、扑火安全常识等，加强对群众安全灭火和紧急避险技能的培训等。森林防火宣传不仅是各级政府、林业部门的职责，其他有关部门也应在各自职责范围内，做好森林防火宣传教育工作。如铁路、交通、旅游等部门要提醒进入林区人员注意防火；教育、劳动等部门应在教材编制、劳动技能培训等方面增加森林防火宣传和普及森林防火、灭火知识等相关内容。
通过采取不同的形式、方法和手段，如互联网，手机短消息等进行森林防火宣传教育，使每个公民都认识到森林防火的重要性，了解和掌握报警、避险及预防森林火灾，懂得森林防火法律法规知识，并能自觉遵守森林防火法律法规，不断提高全社会的森林防火意识和自我保护能力。
第二章 森林火灾的预防
第十五条 国务院有关部门和县级以上地方人民政府应当按照森林防火规划，加强森林防火基础设施建设，储备必要的森林防火物资，根据实际需要整合、完善森林防火指挥信息系统。
国务院和省、自治区、直辖市人民政府根据森林防火实际需要，充分利用卫星遥感技术和现有军用、民用航空基础设施，建立相关单位参与的航空护林协作机制，完善航空护林基础设施，并保障航空护林所需经费。
【解读】本条是关于森林防火规划实施的有关规定。
国家和各地的森林防火规划，是整个森林防火工作的规范性指导文件，是森林防火设施体系和综合能力建设的总体安排部署。
（一）关于森林防火基础设施、防火物资、指挥信息系统。森林防火工作必须要有相应健全完善的森林防火基础设施、充足的防火物资储备和协调有效地指挥信息系统作保障。《国务院办公厅关于进一步加强森林防火工作的通知》提出，“要继续加大森林防火预测预警、交通通信、林火阻隔、扑救指挥等系统和森林消防专业队伍及装备的建设”。回良玉副总理在国家森林防火指挥部第一次全体会议上强调，“要不断增加现代化灭火装备和林火监测设备，加大灭火物资的储备。”国务院有关部门和县级以上地方人民政府应当按照森林防火规划，加强森林防火基础设施建设，储备必要的森林防火物资，根据实际需要整合、完善森林防火指挥信息系统。
（二）关于航空护林。航空护林以其机动灵活性和“发现早、行动快、灭在小”的优势，在森林火灾预防和扑救工作中具有其他手段不可替代的作用，在森林防火中占有重要的地位。一是飞机巡护机动灵活，二是侦察火情定位准确，三是反应快捷，打早打了，四是空中救援，便捷快速。扑灭重特大森林火灾离不开航空消防。但目前我国森林航空消防体系发展落后，巡护扑救覆盖面窄小。全国只有7个省（自治区）开展了航空消防业务，航站和机降点少，飞行费不足，机源短缺，这种状况不适应目前森林防火工作的需要。国务院办公厅《关于进一步加强森林防火工作的通知》中明确，“要根据扑火实际需要，加大资金投入力度，积极拓展航空消防业务，增加消防飞机数量，充分发挥森林航空消防在偏远林区巡航、快速运送扑火队员和物资、空中直接灭火等方面的优势，满足重点地区防火工作的需要”。国务院副总理回良玉在国家森林防火指挥部第一次全体会议上再一次强调，“要加强森林航空消防工作，增强空中巡逻、预警和机动灭火作战能力”。为此，本条第二款明确规定了国务院和省、自治区、直辖市人民政府根据森林防火实际需要，加强航空基础设施建设，建立航空护林协作机制，保障航空护林所需经费，以保证森林火情监测和森林火灾扑救的需要。
第十六条 国务院林业主管部门应当按照有关规定编制国家重大、特别重大森林火灾应急预案，报国务院批准。
县级以上地方人民政府林业主管部门应当按照有关规定编制森林火灾应急预案，报本级人民政府批准，并报上一级人民政府林业主管部门备案。
县级人民政府应当组织乡（镇）人民政府根据森林火灾应急预案制定森林火灾应急处置办法；村民委员会应当按照森林火灾应急预案和森林火灾应急处置办法的规定，协助做好森林火灾应急处置工作。
县级以上人民政府及其有关部门应当组织开展必要的森林火灾应急预案的演练。
【解读】本条是关于森林火灾应急预案编制和演练的规定。
（一）关于应急预案编制目的和依据。近年来，我国气候异常，极端天气事件频繁，台风、洪涝、森林火灾等自然灾害多发。目前，我国仍处于自然灾害的易发时期，党中央、国务院高度重视防灾抗灾救灾工作，为提高政府保障公共安全和处置突发公共事件的能力，最大限度地预防和减少突发公共事件及其造成的损害，2006年1月8日国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》。国家明确把森林火灾的防范与处置列入突发事件的应急预案体系中，并作为各级政府应急管理的专项应急预案来管理。森林火灾突发性强，为了应对突发的森林火灾，迅速实施有组织的控制和扑救，最大限度地减少森林火灾造成的损失，必须事先制定森林火灾应急预案。森林火灾应急预案，是各级人民政府林业主管部门根据森林防火管理区域的具体情况，根据以往扑火经验，针对森林火灾的发生，提前编制的扑火应对工作方案。2006年国务院发布了《国家处置重、特大森林火灾应急预案》，为有效预防和扑救森林火灾，各级人民政府林业主管部门相应制定了森林火灾应急预案。
（二）关于森林火灾应急预案编制主体。森林火灾应急预案是贯彻落实“预防为主、积极消灭”方针的一项重要内容。森林火灾应急预案的制定，使森林火灾扑救工作有章可循、有条不紊。本条第一款规定，国务院林业主管部门负责编制国家重大、特别重大森林火灾应急预案，报国务院批准；第二款规定，县级以上地方人民政府林业主管部门分别编制省级、市级和县级森林火灾应急预案，报本级人民政府批准，并报上一级人民政府林业主管部门备案。
（三）关于森林火灾应急处置办法的制定。本条第三款规定，县级人民政府在完成本级森林火灾应急预案编制后，还应当组织乡（镇）人民政府依据应急预案制定当地的森林火灾应急处置办法，以快速组织各个林场、森林经营单位及村民委员会就近对森林火灾实施应急处置。村民委员会应当按照本县森林火灾应急预案和本乡镇森林火灾应急处置办法的规定，协助做好森林火灾应急处置工作。
（四）关于森林火灾应急预案的演练。为切实做好各项应急处置森林火灾的工作，正确处理因森林火灾引发的紧急事件，确保在处置森林火灾时反应及时、准备充分、决策科学、措施有力，把森林火灾的损失降到最低程度，地方各级人民政府及其有关部门应当有计划有组织地开展森林火灾应急预案实战演练活动。森林火灾应急预案演练，是指在特定的时间和地点，由县级以上各级人民政府森林防火指挥机构、林业主管部门组织专业队伍或相关应急人员，以森林火灾应急预案或其中部分内容为假设情景，按照所规定的职责和程序，执行应急响应任务的训练与演习活动。开展森林火灾应急预案演练的主要目的：一是用模拟实战的办法检验应急预案的适用性、有效性和可操作性，以便修改完善应急预案，使预案更符合实战需要。二是提高各级森林防火指挥机构在扑救森林火灾中的快速反应能力、科学决策能力、组织协调能力和后勤保障能力，明确各级森林防火指挥机构成员单位的职责。三是明确应急指挥与处置程序，规范应急管理工作。四是锻炼提高专业队伍和相关人员以及群众扑救队伍的扑火技能、体能和紧急避险能力。五是强化监测预警、信息报告等工作机制。2006年6月15日，国务院《关于加强应急管理工作的意见》（国发[2006]24号）中提出“要加强对预案的动态管理，不断增强预案的针对性和实效性。狠抓预案落实情况，经常性地开展预案演练，特别是涉及多个地区和部门的预案，要通过联合演练等方式，促进各单位的协调配合和职责落实”。为此，本条第四款规定了县级以上人民政府及其有关部门应当组织开展必要的森林火灾应急预案的演练。在实践中不断改进和完善预案，健全应急体系，以提高其科学性、合理性和可操作性。
第二十一条 地方各级人民政府和国有林业企业、事业单位应当根据实际需要，成立森林火灾专业扑救队伍；县级以上地方人民政府应当指导森林经营单位和林区的居民委员会、村民委员会、企业、事业单位建立森林火灾群众扑救队伍。专业的和群众的火灾扑救队伍应当定期进行培训和演练。
【解读】本条是关于建立森林火灾专业扑救队伍和群众扑救队伍的规定。
（一）关于建立专业扑救队伍的理由和依据。森林火灾扑救是一项强度高、危险大的工作，要求扑火人员身强体健，并掌握一定扑救技能和自救常识。多年来，一些地方发生森林火灾后，林区群众男女老少齐上阵参与扑火，造成群伤群死事故，血的教训非常深刻。森林火灾扑救造成人员重大伤亡的惨痛教训告诫我们，只有依靠森林火灾专业扑救队伍，才能有效地提高森林火灾的处置能力，保证扑火人员的安全，减少人员伤亡事故。《国务院办公厅关于进一步加强森林防火工作的通知》明确指出，处置森林火灾具有高度危险性和时效性，扑救工作必须树立“以人为本，科学扑救”的思想，坚持“专群结合，以专为主”的原则。
（二）关于建立森林火灾专业队伍的主体。由于我国瘂员辽阔，各地地理环境和气候差异很大，林区社会经济环境不尽相同，森林面积和森林覆盖率大小以及人们与森林的紧密度不同，森林火灾预防水平高低不同，森林火灾发生频度、危害特点及扑救难度也各不相同，对森林火灾专业扑救队伍的需求也不尽相同。为此，本条规定，地方各级人民政府和国有林业企业、事业单位应当根据实际需要，成立森林火灾专业扑救队伍。
（三）关于森林火灾专业扑救队伍的职责。森林火灾的扑救任务主要由森林火灾专业扑救队伍承担。森林火灾专业扑救队伍是以保护森林资源安全、扑救森林火灾为主要任务，经过严格的扑火技战术、安全避险培训和体能训练，配备安全防护装备和必备扑火机具的有组织的队伍。
（四）关于森林火灾专业扑救队伍的建设。森林火灾专业扑救队伍是以森林防火、灭火为主，有建制、有保障，防火期集中食宿，按军事化管理的队伍，按照政治合格、纪律严明、作凤讨平、训练有素、管理规范、装备精良、快速反应、能征善战的要求建队。森林火灾专业扑救队伍的建设要从各地实际出发，重点要抓好五个方面的工作：一是抓规划。从实际出发，以“建得起、养得住、用得上”为标准，按照“形式多样性、指挥一体化、管理规范化、装备标准化、训练经常化、用兵科学化”的建队原则，合理布局、科学配置，编制好森林火灾专业扑救队伍建设规划。二是抓落实。各地结合实际，动员社会各方面、各层次的力量，组建适应各地的森林火灾专业扑救队伍。三是抓培训，提高森林火灾专业扑救队伍的综合能力。根据扑火预案的要求，每年进行必要的扑火技能培训和安全知识教育。四是抓保障，促进专业扑救队伍的稳定。从制度上保障森林火灾专业扑救人员的基本权益，解除专业扑救人员的后顾之忧，提高专业扑救人员的积极性和战斗力。各级人民政府负责组建森林火灾专业扑救队伍，将其所需经费纳入同级政府地方财政预算。专业扑救人员的人身保险，由组建单位负责。五是抓装备。建立和完善政府财政预算保障的“建、养、用”政策，提高森林火灾专业队伍机具化水平。对于国有林业企业、事业单位也应研究和制定出财力保障支持渠道、标准及补助政策，以充分体现森林火灾扑救工作的公益性、全局性和鼓励联动性，以利更好地发挥扑火资源的作用；一旦发生森林火灾，能快速反应，安全扑救，实现“打早、打小、打了”的目标，最大限度地减少人员伤亡，确保森林资源和人民生命财产的安全。
（五）关于群众扑火队伍的建立及其职责。县级以上地方人民政府应当指导森林经营单位和林区的居民委员会、村民委员会、企业、事业单位建立森林火灾群众扑救队伍。森林火灾群众扑救队伍职责：参与运送扑火物资、后勤服务、协助火场清理等工作，是专业扑救队伍的重要补充或辅助力量。
为提高扑火队伍的综合素质，要不断加强森林火灾扑救队伍的规范化建设，对专业的和群众的火灾扑救队伍进行安全避险和自救训练，熟练掌握扑火安全知识，都应当定期进行培训和演练。一遇火灾，专业扑救队伍和群众扑救队伍一起出动，分别发挥攻坚和辅助的作用。
第二十二条 森林、林木、林地的经营单位配备的兼职或者专职护林员负责巡护森林，管理野外用火，及时报告火情，协助有关机关调查森林火灾案件。
【解读】本条是关于护林员森林防火职责的规定。
（一）关于护林员的职责。护林员顾名思义就是管理森林、保护森林的人员。《中华人民共和国森林法》明确规定“地方各级人民政府应当组织有关部门建立护林组织，负责护林工作。划定护林责任区，配备专职或者兼职护林员”。护林员是配置在森林防火一线直接对野外火源进行巡查管理、报告火情和协助有关部门调查森林火灾案件的工作人员。护林员在林区内巡防巡查，密切关注林区野外森林防火动态，发现情况及时采取相应措施，消除火灾隐患。护林员还可以兼做森林防火宣传员，发放和布设森林防火宣传教育品，向群众面对面宣传和讲解防火知识。一旦发生火灾，有关部门还可向护林员了解火灾发生地的山形、地貌、气候、植被物、可燃物情况和主要道路分布以及要害部位，保证火灾扑救的顺利进行。在协助调查森林火灾案件方面，护林员往往是第一时间赶到火灾现场的人，具备准确提供信息、情况和有关事实的条件，提供线索协助有关部门查处森林火灾案件，有利于公安机关查破火案，严惩火灾肇事者。实践中，护林员进行了大量的宣传、巡护工作，提供了大量案件线索，在森林资源管理中发挥了重要作用。随着林区经济的发展，在林区旅游的人员、从事经济活动的人员呈上升趋势，造成野外用火数量不断增加，火源点多、面广，火源管理难度加大。加上不利的气象条件，森林防火形势十分严峻，护林员的森林防火工作尤为重要。
（二）关于森林、林木、林地经营者配备护林员的森林防火职责。森林、林木、林地的经营单位，应当依照有关管理规定配备专职护林员或者兼职护林员，并按照规定划定其各自巡护责任区，建立岗位和工作质量检查监督管理规定，加强护林员的管理制度建设，严明工作纪律，护林员到岗到位，尽职尽责，这一点至关重要。如果护林员数量不足或在岗率不高，就会出现火源管理和野外防火巡护漏洞，就有可能发生森林火灾。国家在森林经营管理方面对护林员的配备是有明确标准规定的。近年来实施的天然林资源保护工程和公益林建设对森林管护员的配备标准方面也都有具体规定。在森林防火期内，野外用火管理任务重的区域，还应当增设森林防火兼职护林员，做到山有人管，林有人护，确保万无一失。
第二十六条 森林防火期内，森林、林木、林地的经营单位应当设置森林防火警示宣传标志，并对进入其经营范围的人员进行森林防火安全宣传。
森林防火期内，进入森林防火区的各种机动车辆应当按照规定安装防火装置，配备灭火器材。
【解读】本条是关于森林防火期内森林、林木和林地经营单位的防火宣传以及进山机动车辆安装防火装置，配备防火器材的规定。
（一）关于森林防火期内森林、林木、林地的经营单位的防火责任。森林防火期内，森林、林木、林地的经营单位应当设置森林防火警示标志，并对进入其经营范围的人员进行森林防火宣传教育。开展形式多样的森林防火宣传教育是预防森林火灾发生的一项重要工作，也是构建森林火灾群防体系最为重要、最为经常化的一项基础工作。只有坚持不懈地开展形式多样的宣传教育活动，才能不断提高林区群众的依法用火文明程度，才能构筑起牢固的群众性森林防火思想防线，有效控制森林火灾的发生。森林防火警示宣传标志，立足于能时刻提醒、警示森林火险。落实和执行好本条款规定，首先是地方政府和森林、林木、林地的经营单位要设置警示宣传标示，并保证一定资金的投入；其次是在林区交通要道、人山口、村庄旁等人口流动密集处广泛设置标准化的森林防火警示宣传标志，并且要维护、刷新；第三是政府和森林防火管理部门要研究和制定森林防火警示宣传标志和其他宣传物的设置密度标准，以督促森林经营单位和基层政府切实营造出强烈的森林防火警示宣传氛围，使每一个进入森林防火区的人能受到强烈的视觉冲击，牢记森林防火。如吉林省森林防火部门和交通部门共同研究制定了林区道路两侧设置森林防火宣传旗的标准要求，规定干线公路每隔5公里不少于1处，每个林区村庄都要设置宣传旗、预警旗，宣传火险和“12119”森林火情报警电话等，全省林区多年坚持在每一个森林防火期都普遍设置森林防火警示宣传“旗阵”，每年用于春秋防宣传投入都在几百万元，宣传效果十分显著。群众使用“12119”报警电话报告森林火情和野外违章用火的，每年达到400余起次，拓展了群众参与预防工作的空间，使森林火灾预防工作始终保持在有效控制的水平上。第四是坚持警示宣传和行政管理、依法治火手段有机结合，既不能只抓教育不抓管理，也不能只顾严管重罚不注意教育疏导。要把宣传工作做细、做全、做实。对于森林防火期内森林、林木、林地的经营单位未设置森林防火警示宣传标志的，应通过监督检查等手段责令改正、警告或予以依法处罚。
（二）关于森林防火期内，进入森林防火区的机动车辆的规定。森林防火期内，进入森林防火区的机动车辆，特别是没有安装防火装置的大马力车辆、老式机动牵引车进入林区或者在林内作业时，容易出现尾气漏火等情况引发森林火灾。为此，本条第二款规定了森林防火期内，进入森林防火区的机动车辆应当按照规定安装防火装置，配备灭火器材。林区森林防火检查站，发现有防火安全隐患的机动车辆，有权依据本条款规定进行防火安全检查，对进山车辆未安装防火装置的或未配备灭火器材的，责成其补装防火装置或配备灭火器材，否则有权禁止其进入森林防火区或视情节依法处罚。
第二十七条 森林防火期内，经省、自治区、直辖市人民政府批准，林业主管部门、国务院确定的重点国有林区的管理机构可以设立临时性的森林防火检查站，对进入森林防火区的车辆和人员进行森林防火检查。
【解读】本条是关于森林防火期内设置临时性森林防火检查站的规定。
森林防火检查站是防止火源进入森林防火区的重要屏障之一。科学合理地依据当地的地理环境和森林防火需要依法设置森林防火检查站，是森林防火管理的重要手段，对于有效截留火种，预防森林火灾具有特别重要的意义。森林防火检查站一般设立在进入森林防火区的交通要道旁，是人员和机动车辆进入山林的必经之处。由于地理环境的影响，许多林区要道是联系当地交通的重要公路，设置检查站，必然会因车辆停留给正常通行带来一定程度的影响。森林防火期内，经省、自治区、直辖市人民政府批准，林业主管部门、国务院确定的重点国有林区的管理机构可以设立临时的森林防火检查站，对进入森林防火区的车辆和人员进行森林防火检查。执行中注意以下几点：一是设置时间必须为当地法定的森林防火期。二是设置单位为县级以上林业主管部门、国务院确定的重点国有林区的管理机构。三是设置性质。设立的森林防火检查站是属于临时性的，是允许事项，不是“应当”事项。四是批准机关为省、自治区、直辖市人民政府。五是检查站的权限。对进入森林防火区的车辆和人员进行森林防火检查。
第二十八条 森林防火期内，预报有高温、干旱、大风等高火险天气的，县级以上地方人民政府应当划定森林高火险区，规定森林高火险期。必要时，县级以上地方人民政府可以根据需要发布命令，严禁一切野外用火；对可能引起森林火灾的居民生活用火应当严格管理。
【解读】本条是关于森林高火险区、森林高火险期及野外用火、居民生活用火的有关规定。
森林防火期内，往往是会出现高温、干旱、大风等几方面不利因素交织在一起的高火险天气，一旦在此种情况下发生森林火灾，往往是人力不及，后果不堪设想。此时的森林防火管理工作必须以高森林火险预警响应、紧急应对为主线，采取超常规措施进行全力防范，千方百计杜绝森林火灾发生。
（一）关于森林高火险区。从本条规定的“预报有高温、干旱、大风等高火险天气”的前置条件看，森林高火险区是指预报有高温、干旱、大风等高火险天气的森林防火区。不同于前面所规定的森林防火区，既有可能是当地森林防火区的一部分甚至于一小部分，也可能是整个区域。森林高火险区不是可以固定下来的区域，不能理解为森林防火区中的高火险区域，也不能一次性划定，它是跟随高温、干旱、大风等高火险天气影响范围而出现和变化的，每次高火险天气过程都会在范围上有所不同。
（二）关于森林高火险期。依照“预报有高温、干旱、大风等高火险天气”的前置条件看，森林高火险期则是预报出现高温、干旱、大风等高火险天气过程的整个时间段。与以往在森林防火期内规定的“森林防火戒严期”相同，应是跟随高温、干旱、大风等高火险天气影响过程出现而规定，跟随高温、干旱、大风等高火险天气影响过程结束而结束的动态性时间段。但是，在实际操作和执行过程中，森林防火期内一般总会有一段时间天气变化特别剧烈，高温、干旱、大风等高火险天气现象频繁，很难每隔几天就规定一次高森林火险期。因此，各地可借鉴以往规定“森林防火戒严期”的做法，严格按照当地气候变化和森林火灾发生的特点来因地制宜地规定出一个本地区相对固定的“森林高火险期”，并在此期间内严格按照火险预报及预警机制来实施变化性、动态性的森林高火险区防火管理。
（三）关于划定森林高火险区、规定森林高火险期、发布禁火令的主体。本条规定，划定森林高火险区和规定高火险期的主体是县级以上地方人民政府。森林防火期内，预报有高温、干旱、大风等高火险天气的，县级以上地方人民政府应当划定森林高火险区，规定森林高火险期。国务院办公厅《关于进一步加强森林防火工作的通知》规定，“在防火期内，地方政府要适时发布禁火令，重点林区遇五级高火险天气，一律停止野外生产、生活用火”。根据火险形势和火源管制任务，县级以上地方人民政府可以采取最高级别的行政管制手段，即可以发布命令，严禁一切野外用火。之所以针对高火险状态做出这样的规定，主要是考虑到全面禁止野外用火会引起许多生产不便，造成管理成本提高。而在持续干旱、高温、大风状态下，野外可燃物全部处于极易燃烧的状态，并可在强风甚至于瞬间大风、气旋作用下引燃周围大片的森林区域，造成不可控制的森林火灾。这实际上是在非常情况㈠故出的必要的管制措施。
（四）关于居民生活用火的管理。当大风为主要动力的高森林火险来临时，县级以上地方人民政府可以发布命令，对可能引起森林火灾的居民生活用火严格管理。实际上就是在全面禁止一切野外用火的基础上，进一步规定森林危险范围内的居民不得生火做饭及取暖，以防止大风条件下烟筒跑火进山，造成无法扑救的森林火灾。一旦实施这样的高火险用火管制命令，要全面发动各级领导和工作人员逐家逐户通知和落实，并用一切传播工具进行反复通告，并相应落实传达和管理责任制度，确保禁火措施不出疏漏。
能否将本条规定落实到具体的森林防火工作中，对极端的高森林火险及时采取法定的严格管理措施，做到高火险无意外事故，主要依靠两方面：一是森林防火机构和气象部门对森林火险天气条件监测预报的及时性、准确性，给当地政府采取紧急应对措施提供必要的时间；二是取决于当地政府对森林火险预警响应的敏感性和行政执行力，也取决于主要负责人对森林火灾危害性的重视程度。根据预报应对的越及时，采取的措施越全面具体，自上而下落实和执行得越好，重、特大森林火灾不发生的可能性就越大。
第二十九条 森林高火险期内，进入森林高火险区的，应当经县级以上地方人民政府批准，严格按照批准的时间、地点、范围活动，并接受县级以上地方人民政府林业主管部门的监督管理。
【解读】本条是关于在森林高火险期内进入森林高火险区，从事各种活动的森林防火管理规定。
在森林高火险期内进入森林高火险区的组织或人员，在客观上存在引发森林火灾的行为因素，要从严控制和管理。在这样时段和地点开展活动的，必须经县级以上地方人民政府批准，并由林业主管部门监督按照批准的时间、地点、范围开展活动，实现严格管理火源，有效预防森林火灾。这是一项具有特别重要的意义的规定，并因此会产生大量的行政审批事务，县级以上地方人民政府应尽快组织有关部门研究制定出具体的、方便操作的管理办法及办事程序，并向社会广为宣传通告。在当前的林区社会中，由于经济和社会活动范围的扩大，在森林高火险期内，进入、驻留在森林高火险区的组织或人员数量多，活动时间、目的、性质和特点也不尽一致，都需要当地政府在依法履行审批职责的同时，制定出能满足进入人员需求、方便获得审批手续的便民服务办事程序，方便人山群众，同时将监督管理职责分别落实到林业部门的一线防火人员头上，实行部门管理、分片监督。
第三章 森林火灾的扑救
第三十二条 发生下列森林火灾，省、自治区、直辖市人民政府森林防火指挥机构应当立即报告国家森林防火指挥机构，由国家森林防火指挥机构按照规定报告国务院，并及时通报国务院有关部门：
（一）国界附近的森林火灾；
（二）重大、特别重大森林火灾；
（三）造成3人以上死亡或者10人以上重伤的森林火灾；
（四）威胁居民区或者重要设施的森林火灾；
（五）24小时尚未扑灭明火的森林火灾；
（六）未开发原始林区的森林火灾；
（七）省、自治区、直辖市交界地区危险性大的森林火灾；
（八）需要国家支援扑救的森林火灾。
本条第一款所称“以上”包括本数。
【解读】本条是关于森林火灾报告的规定。
（一）关于归口报告理由和依据。森林火灾具有突发性强、范围广、扑救难度大等特点，属突发性自然灾害。森林火灾现场情况复杂，火情受气候、地形等多种因素影响较大，扑救十分困难。为确保防火、扑火工作正常进行，维护社会稳定，有必要进一步完善森林火灾报告制度。1993年国务院批转林业部《关于进一步加强森林防火工作的报告》要求，不断完善森林火灾统计和报告制度。为理J顷森林火灾归口管理关系，国务院总理温家宝1999年3月22日在全国森林防火工作电视电话会议上再次重申，“严格执行森林火灾报告制度和归口管理制度，需要向国务院报告的火情，按规定由国家林业局报告”。《国务院办公厅关于进一步加强森林防火工作的通知》规定，要建立健全并严格执行森林火灾报告制度，促进管理工作的制度化和规范化。2007年公布施行的《中华人民共和国突发事件应对法》规定，对即将发生或者已经发生的社会安全事件．县级以上地方各级人民政府及其有关主管部门应当按照规定向上一级人民政府及其有关主管部门报告。因此，森林火灾报告制度必须进一步完善。
（二）关于森林火灾报告程序。对国界附近的森林火灾、重大、特别重大森林火灾、造成3人以上死亡或者10人以上重伤的森林火灾、威胁居民区或者重要设施的森林火灾、24小时尚未扑灭明火的森林火灾、未开发原始林区的森林火灾、省、自治区、直辖市交界地区危险性大的森林火灾、需要国家支援的森林火灾，要由省、自治区、直辖市人民政府森林防火指挥机构立即报告国家森林防火指挥机构，然后由国家森林防火指挥机构按照规定报告国务院，并通报国务院有关部门，以利于火情的处置。
（三）关于报告国务院“森林火灾”。上报国务院的八种森林火灾中，“国界附近的森林火灾”是指火场距国界5公里以内并构成威胁的森林火灾；“重大、特别重大森林火灾”是指受害森林面积100公顷以上的森林火灾；“造成3人以上死亡或者10人以上重伤的森林火灾”是指造成3人以上死亡或者10人以上重伤，仍未扑灭的森林火灾；“威胁居民区或者重要设施的森林火灾”是指威胁林区村屯、居民点或者易燃、易爆、军工、电讯、古建筑、文物区等重要设施的森林火灾；“需要国家支援扑救的森林火灾”是指依靠省级扑火能力难以控制和扑灭，地方政府提出请求救助或国务院提出要求的森林火灾。
第三十三条 发生森林火灾，县级以上地方人民政府森林防火指挥机构应当按照规定立即启动森林火灾应急预案；发生重大、特别重大森林火灾，国家森林防火指挥机构应当立即启动重大、特别重大森林火灾应急预案。
森林火灾应急预案启动后，有关森林防火指挥机构应当在核实火灾准确位置、范围以及风力、风向、火势的基础上，根据火灾现场天气、地理条件，合理确定扑救方案，划分扑救地段，确定扑救责任人，并指定负责人及时到达森林火灾现场具体指挥森林火灾的扑救。
【解读】本条是关于森林火灾应急预案启动的规定。
（—）关于应急预案启动。本条是修订后条例中新增加的内容。森林火灾应急预案是政府组织管理、指挥协调相关应急资源和应急行动的整体计划和程序规范，对扑救森林火灾的指挥组织体系、应急支持保障部门、预警、监测、信息报告和处理、火灾扑救、后期处置、综合保障等做出了详细的明确的规范。2006年国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》、《国家处置重、特大森林火灾应急预案》，细化了森林火灾处置程序、相关部门的职责和应急保障措施，为指导预防和处置突发重特大森林火灾提供了依据。地方各级人民政府、森林防火指挥部及成员单位分别制定了相应的应急预案。根据森林火灾发展态势，按照分级响应的原则，及时调整扑火组织指挥机构的级别和相应的职责，随着灾情的不断加重，扑火指挥机构的级别也相应提高。当森林火灾发生后，县级以上地方政府森林防火指挥机构应当按照规定，立即启动森林火灾应急预案；当发生重大、特别重大森林火灾时：国家森林防火指挥机构应当立即启动重大、特别重大森林火灾应急预案，对突发的各类森林火灾进行有效防范和高效处置，及时扑灭森林火灾。
（二）关于重大、特别重大森林火灾。《国家处置重、特大森林火灾应急预案》明确规定，如果发生下列情况之一：火场持续72小时仍未得到有效控制；对林区居民地、重要设施构成极大威胁；造成重大人员伤亡或重大财产损失；地方政府请求救助或国务院提出要求时，国家森林防火指挥机构按照有关规定应立即启动本预案，采取应急处置措施。
（三）关于扑救方案的确定。预案启动后，有关森林防火指挥机构应当核实火灾准确位置，范围及风力、风向、火势，合理确定扑救方案，划分扑救地段，确定扑救责任人，并指定负责人及时到达森林火灾现场具体指挥森林火灾的扑救。预案对森林火灾的预防预警、应急响应、应急保障和善后的各个环节应该采取的工作措施，进行了详尽的规范。在什么阶段、出现什么情况、应该采取什么措施、由谁来采取措施、需要如何保障等，有着明确的操作程序。森林火灾发生后，各级森林防火指挥机构只要根据应急预案进行操作，既可以使应急工作高度规范，又可以有效避免一些盲目操作。森林火灾应急预案的实施，规范森林火灾扑救的程序，提高指挥决策和减灾行动的效率。要进一步完善应急预案，加强预案演练，建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力，全面履行政府职能，加强社会管理，做好应对风险和突发公共事件的思想准备、预案准备、机制准备和工作准备，防患于未然，最大限度地减少森林火灾造成的人员伤亡和危害，维护国家安全和社会稳定。
第三十四条 森林防火指挥机构应当按照森林火灾应急预案，统一组织和指挥森林火灾的扑救。
扑救森林火灾，应当坚持以人为本、科学扑救，及时疏散、撤离受火灾威胁的群众，并做好火灾扑救人员的安全防护，尽最大可能避免人员伤亡。
【解读】本条是关于应急预案的实施和森林火灾扑救原则的规定。
（一）关于应急预案的实施。森林火灾扑救工作不同于其他工作，涉及面广，专业性强，时间紧迫，参加力量多，这就要求必须高效率地调动人力物力，有条不紊地组织扑救工作。为了有效灭火，本条第一款赋予了森林防火指挥机构具有统一组织和指挥森林火灾扑救的权力，由森林防火机构按照森林火灾应急预案，实施统一的组织和指挥，确保行动统一。预案启动后，森林防火指挥机构要精心组织，勘察地形，科学判断形势，根据火场态势，研究确定包括扑火方法、扑火战术和扑火技术等扑火方案，果断指挥调度，集中扑火力量，在确保人员安全的前提下，迅速扑火。
（二）关于扑救的原则。《国务院办公厅关于进一步加强森林防火工作的通知》明确，处置森林火灾具有高度危险性和时效性，扑救工作必须树立“以人为本，科学扑救”的思想。国务院副总理回良玉在2005年重点省区森林防火工作座谈会上强调，“森林防火必须坚持以人为本，严格按科学规律办事，实行科学设防、科学指挥、科学扑救”。森林火灾现场指挥员必须认真分析地理环境和火场态势，在扑火队伍行进、驻进选择和扑火作战时，要时刻注意观察天气和火势的变化，确保扑火人员的人身安全。扑火中，应始终贯彻“以人为本，科学扑救”的原则。若遇到危及扑火队员安全时，绝不能死打硬拼，扑火队员一定要避险自救。“尽最大可能避免人员伤亡”凸显了以人为本的理念，国家宝贵的森林资源固然重要，但人民生命安全要更加珍惜。同时，本款规定，“扑救森林火灾，应当及时疏散、撤离受火灾威胁的群众”。地方各级政府应在林区居民点周围开设防火隔离带，并预先制定紧急疏散方案，落实责任人，明确安全撤离路线。当居民点受到森林火灾威胁时，要及时果断地采取有效阻火措施，有组织、有秩序地及时疏散居民，确保群众生命安全。
科学扑救是根据森林火灾燃烧的规律，建立严密的指挥系统，组织有效的扑火队伍，运用有效的、科学的、先进的、扑火设备、扑火方法和扑火技术扑灭火灾，确保扑火决策的科学性，最大限度地减少火灾损失。把握森林火灾发生、发展、蔓延的规律，根据火场环境、气候风向、植被类型等科学制订扑救方案，实行科学指挥、科学扑救，确保扑火人员安全。
第三十五条 扑救森林火灾应当以专业火灾扑救队伍为主要力量；组织群众扑救队伍扑救森林火灾的，不得动员残疾人、孕妇和未成年人以及其他不适宜参加森林火灾扑救的人员参加。
【解读】本条是关于参加森林火灾扑救人员的规定。
（一）关于专业扑救队伍。《国务院办公厅关于进一步加强森林防火工作的通知》要求，扑救工作必须树立“以人为本，科学扑救”的思想，坚持“专群结合，以专为主”的原则，森林火灾的扑救任务主要由专业森林火灾扑救队伍承担。同时，严禁组织中小学生及未成年人参加森林灭火。
实践表明，扑救森林火灾是一项具有高度危险性和时效性的工作，对扑救人员专业技能要求较高，必须充分发挥和依靠专业森林火灾扑救队伍。如果依靠广大群众或者非专业队伍，不但不能及时扑救森林火灾，还容易造成群众人身伤亡。20多年来，我国已初步建立起以森林火灾专业队伍为主力，以武警森林部队为骨干，以航空护林为尖兵，以解放军、预备役部队、武警部队、半专业和群众扑火队伍为基础的森林防扑火组织体系。截止2008年，全国共有专业、半专业森林火灾扑救队伍1.7万支51万人，群众森林火灾扑救队伍12.5万支343万人。专业扑救队伍为及时扑救森林火灾发挥了重要作用。实践表明，组织专业队伍参加森林火灾扑救，既能有效地扑救火灾，又能减少扑救过程中人员伤亡。
（二）关于群众扑救队伍。考虑到专业森林火灾扑救队伍的建设涉及到经费、管理和机制等问题，各地和有关单位可建立一些经过专业培训的群众扑救队伍，在发生森林火灾时，一是可以弥补专业扑火力量的不足。二是在森林火灾扑救过程中，主要承担火灾扑救后勤保障工作。群众扑救队伍是专业扑救力量的重要补充，承担着非常重要的火灾扑救工作后勤保障工作。由于受气候条件的影响，火场情况瞬息万变，极其复杂，参加扑救山林火灾的人员必须具有一定的体能、扑救知识和自救能力，灭火工作具有相当大的危险性，未成年人因其身体、心智都还没有发育成熟，分析问题和处理问题的能力相对薄弱，如果他们参加灭火很有可能对危险情况不能进行正确的判断和处理而造成不必要的人身伤亡。所以，扑救森林火灾不得动员残疾人、孕妇和未成年人以及其他不适宜参加森林火灾扑救的人员参加，防止伤亡事故的发生。
第三十七条 发生森林火灾，有关部门应当按照森林火灾应急预案和森林防火指挥机构的统一指挥，做好扑救森林火灾的有关工作。
气象主管机构应当及时提供火灾地区天气预报和相关信息，并根据天气条件适时开展人工增雨作业。
交通运输主管部门应当优先组织运送森林火灾扑救人员和扑救物资。
通信主管部门应当组织提供应急通信保障。
民政部门应当及时设置避难场所和救灾物资供应点，紧急转移并妥善安置灾民，开展受灾群众救助工作。
公安机关应当维护治安秩序，加强治安管理。
商务、卫生等主管部门应当做好物资供应、医疗救护和卫生防疫等工作。
【解读】本条是关于有关部门扑救森林火灾职责的规定。
（一）关于有关部门。森林防火涉及面广，特别是扑救重、特大森林火灾，需要调动部队、铁路、交通、民航、邮电、民政、公安、商业、物资、卫生等各方面的力量，这项工作单靠哪一个部门都难以完成，需要在各级政府的统一领导下，组织有关部门，在各自职责范围内开展工作，密切配合，通力合作，认真履行职责，共同搞好森林火灾扑救工作。
（二）关于有关部门森林火灾扑救中的责任。各有关部门既要各司其职、各负其责，切实做好本部门担负的工作，又要树立大局意识和责任意识，密切配合，通力协作，相互支持，形成扑救森林火灾的整体合力。气象部门应当及时提供火灾地区天气预报和相关信息，并根据天气条件适时开展人工增雨作业。交通运输部门应当优先组织运送森林火灾扑救人员和扑救物资。通讯部门应当组织提供通信保障。民政部门应当及时设置避难场所和救灾物资供应点，紧急转移并妥善安置灾民。公安机关应当维护治安秩序，加强治安管理。商务、卫生等部门应当做好物资供应、医疗救护和卫生防疫等工作。
在森林火灾扑救过程中，涉及各有关部门，应根据各自在森林防火工作中的职责，落实各项支持保障措施，尽职尽责、密切协作、形成合力，确保在处置森林火灾时作出快速应急反应，把森林火灾造成的损失降到最低程度。
第三十八条 因扑救森林火灾的需要，县级以上人民政府森林防火指挥机构可以决定采取开设防火隔离带、清除障碍物、应急取水、局部交通管制等应急措施。
因扑救森林火灾需要征用物资、设备、交通运输工具的，由县级以上人民政府决定。扑火工作结束后，应当及时返还被征用的物资、设备和交通工具，并依照有关法律规定给予补偿。
【解读】本条是关于应急措施和物资征用及返还的规定。
（一）关于应急措施及实施主体。由于在火灾扑救过程中，需要采取许多必要的紧急措施，需要政府有关部门和社会有关方面来协同作战，因此，有必要对动用社会有关方面的力量和紧急处置权限给予明确，目的是为了使扑救森林火灾时，不受限制和阻碍而顺利地进行紧急扑救。为此，本条赋予县级以上人民政府森林防火指挥机构因扑救森林火灾的需要，可以决定采取应急措施的权限，如开设防火隔离带、清除障碍物、应急取水、局部交通管制等。
（二）关于物资征用和返还及实施主体。2007年颁布实施的《中华人民共和国突发事件应对法》第十二条规定，“有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿”；第五十二条规定，“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，必要时可以向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资”。《中华人民共和国物权法》第四十四条规定，“因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人”。温家宝总理2000年3月27日在全国森林防火电视电话会议上强调：“对需要由国家组织、指挥、协调扑救的特大森林火灾，由国家林业局成立森林扑火指挥部，有权指挥调动急需人员、物资、设备。有关部门都要积极支持，绝不允许推诿扯皮、贻误战机。”
扑救火灾，往往涉及范围广泛，需要调集人员、物资进行灭火，因此，本条依法赋予了县级以上人民政府在森林火灾扑救过程中有征用物资、设备、交通运输工具等的权力，尽量减少森林资源和公民财产的损失，确保公民的人身安全，保证扑救工作的顺利进行，并且规定，扑火工作结束后，应当及时返还被征用的物资、设备和交通工具，并依照有关法律规定给予补偿。
第四章 灾后处置
第四十一条 县级以上人民政府林业主管部门应当会同有关部门及时对森林火灾发生原因、肇事者、受害森林面积和蓄积、人员伤亡、其他经济损失等情况进行调查和评估，向当地人民政府提出调查报告；当地人民政府应当根据调查报告，确定森林火灾责任单位和责任人，并依法处理。
森林火灾损失评估标准，由国务院林业主管部门会同有关部门制定。
【解读】本条是关于森林火灾的灾后调查评估和处理的规定。
森林火灾的发生与发展不仅受森林可燃物、火源和火环境等自然因素的影响，而且受森林经营、林火管理水平等人为因素的影响。开展森林火灾灾后调查评估和处理，就是要了解和掌握林火发生发展的规律、特点和影响，从而为森林资源保护和林火管理工作提供基础资料，为今后森林防火工作提供经验教训，为依法追究森林火灾事故责任者提供事实依据。
（一）灾后调查和评估。森林火灾扑灭后，首先应调查分析火灾原因，统计过火面积、受害森林面积、林火造成的损失以及各种扑火费用等，形成本起森林火灾的基本情况报告。只有形成火灾情况报告后，才能据此开展火案查处工作，并依法追究火灾肇事者和有关部门及其工作人员的法律责任。因此，灾后调查和评估是开展火案查处工作的前提和基础。当然，在火案查处工作实践中，森林火灾尚未扑灭、而案件已侦破且犯罪嫌疑人已被抓获的情况大量存在。但由于过火有林地面积的大小是确定放火罪和失火罪是否立案的标准，因此，即使火案已侦破，但仍需在对火灾进行调查和评估后，依据调查报告确定森林火灾责任单位和责任人，并依法处理。
（1）关于灾后调查和评估的主体。本条明确规定，灾后调查和评估应由县级以上人民政府林业主管部门会同有关部门组织开展。一方面，依据本条例第四条第二款和第五条第三款规定的森林防火主管部门有关职责，灾后调查和评估的职责应由县级以上人民政府林业主管部门负责组织。另一方面，林业主管部门应当会同有关部门进行。本条所指“有关部门”应包括按照职责分工承担有森林防火工作的县级以上地方人民政府其他有关部门。这是根据本《条例》第五条第四款规定的“县级以上地方人民政府其他有关部门按照职责分工，负责有关的森林防火工作”所确定的。
（2）关于灾后调查和评估的内容。本条规定，调查和评估应包括“森林火灾发生原因、肇事者、受害森林面积和蓄积、人员伤亡、其他经济损失等情况”。①森林火灾发生原因。在发生火灾后，进行火因调查极为必要。一方面可以弄清是什么火源引发，进而在今后采取有针对性的措施，进一步加强预防工作；另一方面可以根据火因调查情况，由公安机关及时侦破火灾。②肇事者。本条所指“肇事者”是指因本人的故意、过失或无意识行力而引发森林火灾的直接当事人。其中，无行为能力人引发森林火灾的，应由其监护人承担相应的法律责任。③受害森林面积和蓄积。本条所指“受害森林面积”应为在过火单位面积上的成林被烧毁在一定程度上的受害面积，具体应当根据《森林火灾损失评估标准》来确定。本条所指“受害森林蓄积”，应为受害森林面积范围内被烧毁、烧死、烧伤的森林资源蓄积量，具体应当根据《森林火灾损失评估标准》来确定，并可通过全林每木调查和标准地每木调查等方法来计算。④人员伤亡。本条所指“人员伤亡”，既包括直接参与扑打火灾而被烧伤、致残或者死亡的人员，也包括从发现起火时间起至将火灾扑灭的过程中，因烧、摔、砸、炸、窒息、中毒、触电、高温辐射、轧压、淹溺、受冻等原因所致的人员伤亡，同时还包括因其他如侦察火场、运输物资、清理火场等间接参与扑火救灾行为而负伤、致残或者死亡的人员。⑤其他经济损失。本条所指“其他经济损失”，应为在森林火灾中除森林资源损失之外的其他直接和间接经济损失。其中，直接经济损失主要有木材、木制品损失，固定和流动资产损失，农牧业产品损失等；间接经济损失包括火灾发生后因停工、停产、停业造成的经济损失，以及为扑救森林火灾及清理现场、善后处理、医疗救助等支出的费用。
（3）关于灾后调查和评估的结果。本条规定：调查和评估结束后，应向当地人民政府提出调查报告。调查报告应涵盖所进行的调查和评估的全部内容，既包括火灾原因、过火面积、受害森林面积、林火造成的损失以及各种扑火费用情况，也应包括火灾扑救过程和主要工作、本起火灾的经验和教训、下一步工作计划等，必要时可对在森林火灾中负有法律责任的单位和个人提出责任追究和处理意见。
（二）灾后事故处理。本条规定，灾后事故处理应由当地人民政府依法进行，处理依据是县级以上人民政府林业主管部门提供的森林火灾调查报告。在森林防火工作实践中，森林火灾案件通常由森林公安机关负责查处；对火灾肇事者的责任追究应由当地司法部门依法审理；对火灾事故负有行政领导责任的追究，应参照本《条例》第四十七条和国务院《关于特大安全事故行政责任追究的规定》及相关规定执行。
（三）森林火灾损失评估标准。本条第二款规定：森林火灾损失评估标准，由国务院林业主管部门会同有关部门制定。长期以来，我国森林火灾损失评估工作一直停留在过火面积、受害面积、人员伤亡等几个简单数据的统计和汇总上，并没有形成一套科学的、系统的森林火灾损失调查和评定标准。为进一步规范森林火灾损失调查评定工作，并为追究有关单位和个人的法律责任、为森林保险单位获得经济赔偿提供事实依据，国务院林业主管部门应会同有关部门制定《森林火灾损失评估标准》，明确规定森林火灾事故调查的任务和基本程序，受害森林面积和蓄积，人员伤亡，其他经济损失，以及森林、林木、林地的经营单位个人应当履行的职责等内容。
第五章 法律责任
第四十七条 违反本条例规定，县级以上地方人民政府及其森林防火指挥机构、县级以上人民政府林业主管部门或者其他有关部门及其工作人员，有下列行为之一的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）未按照有关规定编制森林火灾应急预案的；
（二）发现森林火灾隐患未及时下达森林火灾隐患整改通知书的；
（三）对不符合森林防火要求的野外用火或者实弹演习、爆破等活动予以批准的；
（四）瞒报、谎报或者故意拖延报告森林火灾的；
（五）未及时采取森林火灾扑救措施的；
（六）不依法履行职责的其他行为。
【解读】本条是对县级以上地方人民政府及其森林防火指挥机构、县级以上人民政府林业主管部门或者其他有关部门及其工作人员不依法履行职责的处罚规定。
（一）本条规定的违法行为主体是特定的，即：县级以上地方人民政府及其森林防火指挥机构、县级以上人民政府林业主管部门或者其他有关部门及其工作人员。对这类主体的违法行为，一般不适用行政处罚，而是适用行政处分，情节严重的，依照刑法追究刑事责任。
（二）本条规定的违法行为是指不依法履行职责的行为，明确规定了县级以上地方人民政府及其森林防火指挥机构、县级以上人民政府林业主管部门或者其他有关部门及其工作人员不依法履行职责的5项具体情形及1项兜底条款。①“未按照有关规定编制森林火灾应急预案的”，主要是指违反本条例第十六条的规定，没有编制森林火灾应急预案或者编制的森林火灾应急预案不符合本条例第十条的规定。该违法行为的责任主体应当是森林火灾应急预案的编制主体，即县级以上人民政府林业主管部门及其工作人员；②“发现森林火灾隐患未及时下达森林火灾隐患整改通知书的”，主要是指根据本条例第二十四条的规定，县级以上人民政府森林防火指挥机构应当对有关单位进行防火检查，在检查中发现火灾隐患的，林业主管部门应当及时下达森林火灾隐患整改通知书，如果没有依法下达，则违反了第二十四条的规定，应当被迫究法律责任。这里需要强调的是，森林防火检查是由森林防火指挥机构组织进行的，但由于其在性质上是非常设机构，不能作为行政执法主体，条例第二十四条将森林火灾隐患整改通知书的下达主体规定为林业主管部门。因此，没有及时下达森林火灾隐患整改通知书的责任主体也只能是林业主管部门及其工作人员。此外，如果当事人对下达的森林火灾隐患整改通知书不服，也应以林业主管部门为行政复议、行政诉讼的主体。③“对不符合森林防火要求的野外用火或者实弹演习、爆破等活动予以批准的”，主要是指违反本条例第二十五条的规定作出行政许可决定。例如，对没有防火措施的申请人，批准野外用火。该违法行为的责任主体应当是县级人民政府或者省级人民政府林业主管部门及其工作人员。④“瞒报、谎报或者故意拖延报告森林火灾的”，主要是指违反本条例第三十一条、第三十二条的规定，故意不上报、没有真实上报火灾面积、伤亡人数等火灾信息或者故意不及时上报等。该违法行为的责任主体应当是县级以上地方人民政府、森林防火指挥机构及其工作人员。⑤“未及时采取森林火灾扑救措施的”，主要是指违反本条例第三十三条没有及时启动应急预案、没有及时确定扑救方案、负责人没有及时到达火灾现场，以及违反本条例第三十七条关于有关部门职责的规定，没有及时履行职责。该违法行为的责任主体应当是县级以上地方人民政府森林防火指挥机构、县级以上人民政府有关部门及其工作人员。⑥“不依法履行职责的其他行为”，其他行为，可以包括，如森林火灾扑灭后，没有对火灾现场进行全面检查，留有人员看守现场等。第六项的规定是一项兜底性条款，其作用在于避免在列举法律责任的设定上出现漏洞，也可以对没有明确的法律条款作为依据但又需要追究责任的情形，能够有自有裁量的空间和可能。
（三）根据本条规定，有关部门及其工作人员未按照本条例的有关规定履行职责的，首先应当由其上级主管机关或者监察机关责令改正，对其违法行为予以纠正。情节严重的，其直接负责的主管人员和其他直接责任人员还要承担以下法律责任：
（1）依法给予行政处分。行政处分的形式，根据《中华人民共和国行政监察法》和《中华人民共和国国家公务员法》的规定，有警告、记过、记大过、降级、降职、开除六种，由处罚机关根据违法行为的情节，决定具体适用。
（2）构成犯罪的，依法追究刑事责任。这里所涉及的犯罪主要是指《中华人，民共和国刑法》第三百九十七条规定的滥用职权和玩忽职守罪。县级以上地方人民政府及其森林防火指挥机构、县级以上人民政府林业主管部门或者其他有关部门及其工作人员未依法履行职责，有滥用职权、玩忽职守或徇私舞弊的行为，并符合刑法有关犯罪的构成要件的，要依法承担相应的刑事责任。
2015-11-23
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